近年来，国际贸易环境发生了较大变化，给我国的产业、企业以及从业者带来了暂时的困难，贸易调整援助是我国政府采取的帮助他们渡过难关的一项政策措施。贸易调整援助已经在上海经过多年的试点，在积极借鉴国际经验的同时，也彰显出中国特色，体现了制度创新。
2021年12月30日，在国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，商务部对外贸易司司长李兴乾提及2022年推动落实的六项政策措施之一就是加快推进贸易调整援助。2022年1月11日国务院办公厅发布了《关于做好跨周期调节进一步稳外贸的意见》（国办发〔2021〕57号），提出的“稳外贸15条”的其中一条还是“加快推进贸易调整援助”。近年来，国际贸易环境发生了较大变化，给我国的产业、企业以及从业者带来了暂时的困难，贸易调整援助是我国政府采取的帮助他们渡过难关的一项政策措施。施行贸易调整援助是国际惯例，在主要发达经济体已经实施多年。在我国作为一项重要的制度创新举措，贸易调整援助已经在上海经过多年的试点，在积极借鉴国际经验的同时，也彰显出中国特色，体现了制度创新。
发达国家不同援助制度
为了应对经济全球化和贸易自由化，世界主要发达经济体相继创建了贸易调整援助制度。尽管不同经济体设计制定援助制度的动因不同，采用的名称也有差异，但是援助制度均随着相关法律的完善而不断健全。
美国是世界上最早实施贸易调整援助的国家，《1962年贸易拓展法》正式明确对关税下降导致失业的工人进行补偿和援助服务，将企业纳入补偿对象。此后，从《1974年贸易法》将补偿范围从因关税下降拓展至所有被进口引致的失业，到《2002年贸易调整改革法》专门设立了针对农、牧、渔业的贸易调整制度，再到《2015年贸易调整援助法》的出台，美国逐步完善了贸易调整援助（trade adjustment assistance）制度。
欧盟自从2007年1月推出欧洲全球化调整基金（The European GlobalisationAdjustment Fund）以来，援助范围不断扩大：从一开始的仅限因全球化导致的世界贸易格局中重大结构变化而失业的工人（EGF1927/2006），到2008年全球金融危机之后，将援助对象扩展至因金融和经济危机失业的工人（EGF546/2009），再到将“不受教育、不就业、无培训”（NEET）的年轻人，即所谓啃老族也纳入援助范围（EGF1309/2013）。现在欧盟，任何一家包括其供货商和下游生产商在内裁员超过200人的公司即可申请启动该基金。2021—2027年该基金的年预算已经达到2.1亿欧元，其中的60%—85%可以用于帮助失业工人重新就业或者开设公司。
韩国的特别援助项目始于2004年韩国-智利自由贸易协定生效实施的时候，作为应对国内反对自贸协定的权宜之计，韩国通过了《韩国—智利自贸协定特别法》，规定在接下来的8年无论是否遭遇自贸协定损失，每年都有2千亿韩元（约合1.74亿美元）的农业支持预算。自从2006年正式启动贸易调整援助以来，韩国多次修订相关立法，援助范围已经覆盖制造业、服务业和农业三大产业。
比较美国、欧盟和韩国的贸易调整援助制度，首先各自的援助对象有所不同：欧盟仅限工人，美国包括企业、工人、农民（渔民、牧民）；韩国包括企业、工人、农民（渔民）。
其次，负责提供贸易援助的部门各自不同：欧盟由各成员国向欧委会申请，审核通过后欧委会向欧洲议会和欧洲理事会组成的预算机构递交提案，批准后，欧委会则一次性向成员国支付，具体由各成员国实施；美国由商务部的经济发展局负责企业、劳工部贸易调整援助处负责工人、农业部对外农业服务局负责农民；韩国由知识经济部负责企业、劳工部负责工人，农民和渔民由系列建设性项目进行援助。
尽管经过多年的不断完善，各经济体的调整援助制度已趋成熟，但是启动时间、推动初衷、运作机制和实施效果均不尽相同。
彰显鲜明的中国特色贸易援助
尽管我国在全国推广实施贸易调整援助时间不长，但是早在2008年商务部就已经完成了《国外贸易调整援助制度及其对我国的启示》课题研究，并将研究结果上报了国务院。2009年政协十一届二次会议上，有政协委员专门提交了《关于尽快建立我国贸易调整援助制度的提案》。推动建立贸易调整援助制度因而成为商务部2010年重点工作。其后又经过多次讨论和不断探索，2015年12月6日《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号）出台，明确提出要“研究建立贸易调整援助机制”。
借鉴发达经济体的实践经验，我国正在建立符合世界贸易组织规则和我国国情的贸易调整援助制度。2017年7月15日上海自由贸易试验区印发了《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（以下简称《上海试点办法》），在国内自贸试验区中率先引入贸易调整援助制度。2021年10月28日上海市商务委员会颁布了《上海市贸易调整援助办法》（以下简称《上海办法》），2021年12月1日起开始施行，对企业因受外部歧视性贸易政策、对外贸易突发和异常情况、进口严重冲击等贸易环境变化严重影响，出现生产经营困难、员工大量流失等情形，支持其开展贸易调整。
依托于顶层设计与制度创新
尽管借鉴了国际上较早实施贸易调整援助的一些发达经济体的经验，相较美国、欧盟和韩国，我国贸易调整援助在制度设计上有着明显的中国特色，更具显著的制度创新。
首先，我国各地可以根据本地实际建立不同的机制。从2017年的《上海试点办法》到2021年的《上海办法》，我国通过上海自贸试验区的“先行先试”，积累了经验，但是我国并没有在国家层面出台相关的规章制度，而是让各地方结合本地实际建立健全贸易调整援助制度。事实上，现行的《上海办法》就是依据《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》《国务院办公厅关于推进对外贸易创新发展的实施意见》和《上海市推进国际贸易中心建设条例》等规定，根据上海市实际情况而制定的。
其次，援助方式与时俱进，不断更新，各区域还可以创新探索不同的援助方式。《上海办法》规定的援助对象目前仅限企业，但是援助方式极具创新性，除了通过行业组织、商协会、专业机构等提供专业咨询、技术指导、专业培训等服务方式对企业的贸易调整给予技术援助外，还可以就与调整相关的产品检测和认证、市场开拓和法律咨询等服务费用申请资金支持。与此同时，《上海办法》提出，专门支持包括主要试点区域浦东新区，以及临港新片区、虹桥商务区等区域创新探索符合各自区域实际情况的贸易调整援助方式，成效显著且适宜推广的，再在上海市全市范围内复制推广。
此外，建立了协调机制，边实施边评估边完善。为了吸取美国贸易调整援助制度在使用中被扭曲的教训和韩国由不同部门负责带来的实施效果不理想的后果，上海市商务委员会同上海市经济和信息化委员会、上海市人力资源社会保障局、上海市财政局等部门专门建立了贸易调整援助协调机制，共同做好贸易调整援助的统筹指导和重大问题的研究协调等工作。同时上海市商务委还将委托专业机构定期对受援企业的生产经营恢复情况、援助效果等开展评估，协调机制成员单位将充分运用评估结果，持续完善上海市贸易调整援助制度。
当前国务院提出，支持各地方结合本地实际建立健全贸易调整援助制度，积极开展贸易调整援助工作，就是要帮助我国企业适应变化的外部环境，及时进行必要的调整，保障外贸主体的生存发展，进而稳市场、稳就业，稳住产业链和供应链。加快推进贸易调整援助，上海自贸试验区不仅要继续发挥试验田的作用，而且也正在成为新时期推动规则、规制、管理、标准等制度型开放的高地。随着区域全面经济伙伴协定（RCEP）的生效实施，贸易调整援助制度的加快推进已经变得更为迫切。
作者：上海外国语大学国际金融贸易学院教授 陈淑梅
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1790期第2版。
[本文系国家社科基金项目“新时代中国参与全球贸易体系变革的前瞻性研究”（20BJL047）阶段性成果]
信息来源：社会科学报社
