美国对华硬木装饰胶合板反补贴案分析

时间:2015/1/11 15:37:00 来源:本站 作者:秘书处 点击:522次 收藏

 

一、案件概况
2013年11月5日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的硬木装饰胶合板作出反倾销和反补贴否定性终裁，裁定涉案产品未对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁。据此，美国将不征收反倾销和反补贴税。
本案于2012年10月25日立案；同年11月9日，美国国际贸易委员会作出裁决，认定涉案产品的倾销和补贴行为对美国国内产业造成了实质性损害；2013年5月3日美国商务部作出肯定性初裁；同年9月17日，美国商务部裁定中国涉案企业的补贴率为0～27.16%，倾销幅度为55.76%～121.65%。
尽管是以无损害结案，但在此前的历次审理程序中，本案均被调查机关作出了肯定性裁决，只是最后“柳暗花明”。因此，对本案详加梳理并总结相关特点，有利于我们今后更好地应对美国的双反调查。
二、本案5个被调查补贴项目基本情况
本次调查共涉及三大类5个调查补贴项目。其中包括3个所得税项目（即“两免三减半”、“对生产性外商投资企业的地方所得税减免”和“对位于特定区域的外商投资企业给予的税收减免”），1个其他税项目（即使用进口设备的关税和增值税减免）以及1个低价提供货物和服务项目（即低价提供电力）。此外，还有作为兜底问题的“其他补贴”项目。5个被调查补贴项目在以往的案件中均已经被调查过多次。
其中，3个所得税项目均是针对外商投资企业的税收优惠政策。本案3家强制应诉企业中，东方金信是民营企业，无法享受此类税收减免；临沂圣福源和上海森大虽为外商投资企业，但也均未享受上述项目。据悉，本案的87家“合作”企业中，也存在着大量非外商投资企业，根本不能适用这3项税收优惠。
除此以外，“对生产性外商投资企业的地方所得税减免”和“对位于特定区域的外商投资企业给予的税收减免”项目均具有明显的地域性。“对生产性外商投资企业的地方所得税减免”已根据新的《企业所得税法》于2008年1月1日起废止。“对位于特定区域的外商投资企业给予的税收减免”虽然按照国发【2007】39号文规定存在过渡政策，但该项目仅针对位于包括经济特区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等特定区域内的外商投资企业。本案中大量的“合作”企业由于所处位置不属于上述区域，也没有享受这些地域性项目的可能性。
此外，如前所述，本案涉及的企业位于多个省市，上海、江苏、广东、浙江等地电价相对较高，而吉林等地电价则相对较低。所以，“低价提供电力”也是本案中地域差异明显的项目。值得注意的是，电力项目也是初裁中唯一裁出补贴率的项目。
三、87家提交数量金额答卷的“合作企业”的基本情况
本次美国商务部共向29家出口商/生产商发送了数量金额问卷（依据数量金额问卷后所附附件，美方共发放了37份问卷）。其中28份问卷确认送达。美国商务部同时在其网站上上载了这份问卷供所有利害关系方填写。据统计，共有87家（含3家强制应诉企业）出口商/生产商按期提交了该问卷答复或“未装运”证明。其中，提交数量金额的企业为81家（含8家收到美国商务部调查问卷的企业和73个自愿提交答卷的企业），提交“未装运”证明的企业为6家（含5家收到美国商务部调查问卷的企业和1家自愿提交答卷的企业）。
四、15家“不合作”企业的基本情况及其法律地位的认定
在本案美国商务部作出的初裁和终裁中，共有15家企业因为被美国商务部视为“不合作企业”而得到了较高的补贴率。
在28家确认收到本案数量金额问卷的企业中，有8家提交了答卷，5家提交了在调查期内未出口涉案产品的声明，另有15家没有向美国商务部作出任何答复。因此，美方对这些企业适用不利事实裁定。实际上，这些企业在调查期内的出口量仅占整个行业的很小一部分，且这15家企业中，有至少6家企业为木地板企业。另外还包括至少1家生产水泥覆膜板的企业。水泥覆膜板被明确排除在本案调查产品范围之外。本案的在案事实如下表：

 
 

总体特征	总体数量	合作—有出口	合作—无出口	不合作	合作/不合作比例
发送数量问卷	13+15=28	8	5	15	13/15﹥4/5
发送+主动	87（含13）	8+X	87-[8+X]	15	87/15﹥6/1
强制+申请自愿	3+5+15=23	8	0	15	8/15﹥1/2=3/6


 
 

 
五、强制应诉企业补贴率的计算
在美国商务部的终裁中，3家应诉企业之所以获得微量的补贴率，主要是因为：就低价提供电力项目，由于按照美方的一贯做法适用了不利事实裁定，将此项目裁定为可救济性项目。东方金信在该项目下获得0.28%的补贴率，临沂圣福源获得0.22%的补贴率，上海森大获得0.65%的补贴率。其中，须特别关注上海森大的电价项目补贴率。在多层木地板案中，上海的强制应诉企业正是由于被错误的适用了电费费率，而导致其最终获得超过1%的补贴率。对本案原始答卷调查的其他4个项目，美国商务部则裁定为未使用或未在调查期内提供利益的项目，没有裁出补贴率。
六、“不合作”企业补贴率的计算
由于对15家“不合作”企业适用了不利事实裁定，美国商务部认为，可使用以下信息：（1）申请书中信息；（2）原始调查终裁的信息（特别适用于行政复审）；（3）任何之前的复审或裁决的信息；（4）任何其在记录中的信息。在此基础上，美国商务部还说明其在反补贴程序中的一贯做法是采用当前程序或对该国其余反补贴程序中相同或相似项目所计算的最高补贴率。
七、“所有其他企业”补贴率的计算方式
美国商务部指出，在计算“所有其他企业”补贴率时，必须将被单独调查的获得零补贴率或微量补贴率和完全适用不利事实裁定的补贴率排除在外。当所有被调查的企业都是零补贴率或微量补贴率的情况下，美国商务部有自由裁量权，即以“任何合理方法”得出“所有其他企业”补贴率。美国商务部在本案初步裁决所选择的“合理方法”是，把强制应诉企业的微量补贴率和“不合作”企业的完全不利事实裁定的补贴率进行简单平均，计算出本案“所有其他企业”的补贴率——22.63%。这一做法是美国对华双反以来第一次出现，而美国律师也反映这也是美国反补贴法有史以来第一次。
八、对终裁结果的预估
终裁中3家强制应诉企业的补贴率很有可能仍维持在微量的水平。尽管上海森大的进口设备增值税和关税减免项目存在企业和海关总署确认情况有所出入，中国政府在原始答卷中依据海关反馈，没有报告该企业的使用情况。但根据初裁备忘，在该项目下美方接受了我们原始答卷中“调查期内无使用”的说法。且尽管企业答卷中自行报告了其使用情况，美方也未就此裁定出分摊的补贴率。此外，虽然3家强制应诉企业均存在非调查补贴项目。但是目前美国商务部仅就临沂圣福源和上海森大的其他补贴发出了补充问卷，且经企业核对，临沂圣福源的几笔补贴金额均不大；上海森大虽然在2008年度和2009年度合计获得100万元的节能减排技术补贴（属于一次性资本性项目，满足“0.5%测试”的条件下，需要对调查期进行分摊），但根据企业提供的“0.5%测试”结果，美方据此裁出高补贴率的可能性也不大。综上，美国商务部仍然面临着强制应诉企业的补贴率不能用于确定（中国）“所有其他企业”补贴率的困境。
九、对美方做法的简要法律分析
通过研究美国商务部所引用的法条可知，美方刻意忽视了该条款也排除了“对任何全部由可获得事实裁定裁决的补贴率”的适用。
该规定是：“（ii） Exception. If the countervailable subsidy rates established for all exporters and producers individually investigated are zero or de minimis rates,or are determined entirely under section 776, the administering authority may use any reasonable method to establish an all-others rate for exporters and producers not individually investigated, including averaging the weighted average countervailable subsidy rates determined for the exporters and producers individually investigated.”
从上述法条可以看出，3个极端的补贴率——零补贴率、微量补贴率和利用可获得事实裁定裁决的补贴率均不能用于决定中国的普遍补贴率。
美国法律中对上述法条中所谓的“合理方法”有所例释，其中规定，美国商务部可以计算“被单独调查的出口商和制造商的加权平均可救济补贴率”的均值。值得注意的是，美国商务部曾在以往的案例中，如2005年对泰国Bottle-Grade Polyethylene Teraphthalate Resin的反补贴案，就根据上述法律规定，在3家强制应诉企业分别获得0.31%、0.73%和0.70%的微量补贴率的情况下，采用此种方法，对3家企业的单独补贴率进行加权平均，得出全国的普遍补贴率0.47%，并就此终止了调查。
在本案中，美国商务部将“不合作”企业、“合作”企业和强制应诉企业的补贴率相混合，存在下表所列几种可能的结果。事实上，美国商务部终裁认定的中方涉案企业普遍补贴率即为第一种情况中预测的13.58%。

 
 
类 别	分母=纳入平均值计算的企业个数（A）		分子=给定数量的“不合作”企业的补贴率之和（B）	B和A商=平均值
	强制应诉企业	不合作企业
对等/最少企业	1	1	27.16	13.58
最少不合作/强制应诉	3	1	27.16	6.79
对等/强制应诉	3	3	81.48	13.58
夸大了“不合作”企业的比重	3	5	135.8	16.975
夸大了“不合作”企业的比重	3	6	162.96	18.1
夸大了“不合作”企业的比重	3	12	325.92	27.728
夸大了“不合作”企业的比重	3	15	407.4	22.63
 

 
由于目前在个案中的问题主要是在美国法框架下，如何推动美国纠正其错误做法或减小错误做法的不利影响。因此，我们需要重点研究美方做法的主要法律依据，即什么方法是美国商务部应当采取的“合理方法”。
在本案中，美国商务部的做法有以下不合理性之处：
（一）裁定所谓“数量卷应诉方”补贴率，明显不合理
美国商务部向本次调查中登记应诉的出口商以外的29家独立的公司发送了数量金额问卷。虽然美国商务部的惯例导致在单独被调查方和“所有其他企业”补贴率之外又炮制出了“数量卷应诉方”补贴率这一类别，但反补贴税法律并没有从适用补贴率角度承认该类别，且没有任何依据支持对“数量卷应诉方”补贴率与“所有其他企业”补贴率的区别对待。对于一个当事方而言，其补贴率只能属于被单独调查或“所有其他企业”两种类别之一。事实上，仅仅是“强制应诉企业”的补贴率才是真正“调查”得到的补贴率，也才具有“代表性”。数量卷并不是用来调查税率的，其中没有要求提供补贴的使用情况。本案中，美国商务部已经声明其没有将被选为强制应诉企业的数量卷应诉方视作属于“被单独调查”类别。如果强制应诉企业获得微量补贴率，不论美国商务部如何将其他当事方分类，不论他们对数量金额卷是“合作”或者“不合作”的，他们的补贴率也都应当根据强制应诉企业获得的微量补贴率设定。
（二）把不适用项目的补贴率强加给其他企业，明显不合理
本案5个调查项目中，“对生产性外商投资企业的地方所得税减免”和“对位于特定区域的外商投资企业给予的税收减免”以及“低价提供电力”3个项目均具有较强地域性。其中，“对生产性外商投资企业的地方所得税减免”这一经常性调查项目，中国政府已经在以往案件中多次说明此项税收优惠政策已经停止。而3个所得税项目又均只针对“外商投资企业”。因此，用已经停止的、地域性强的或不适合的项目去计算“不合作”企业的补贴率，进而简单平均得出的“所有其他企业”补贴率，会产生巨大的扭曲。
（三）用简单平均的方式将惩罚性补贴率强加给其他企业，明显不合理
15家“不合作”企业在调查期内出口额仅占中国对美国全部出口贸易额的很小部分，所以，即使美方适用15家“不合作”企业的“不利事实裁定”补贴率，也不应使用简单平均的方式，而应采用加权平均的方式。
同时，美国律师认为，美国商务部在本案初裁中的做法使其仅仅通过发出大量数量金额问卷的形式就可“制造”出较高的对“所有其他企业”的补贴率。虽然这在反补贴调查中是第一次，但与其相似的方式在对非市场经济国家的反倾销案件中已有先例。想要成功说服美国商务部在本案中改变这一做法并不太可能。
 
（来源：《中国贸易救济》）