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中国贸易调整援助立法:路径选择与方案设计

时间:2021/2/22 14:30:21 来源:本站 作者: 点击:292次 收藏

    2018年3月,美国总统特朗普签署备忘录,下令广泛对中国商品大规模征收关税,涉税商品规模高达600亿美元。这一举措堪称特朗普上任以来为平衡中美之间经济竞争所作出的最大胆的决策,此举触发并导致中美两大世界经济体之间原本已趋于紧张的贸易摩擦进一步升级。美国此次单边采取的贸易保护行动,不仅直接损害了中美两国的经贸伙伴关系,而且一旦全面爆发贸易战,无疑将对全球经济增长产生客观的重大负面影响。对此,我国政府部门及民间组织要从对内对外两个角度综合商讨应对策略:对外我们要做好防备,对内要从法律上、制度上对我国可能受损害的行业、企业、工人、农民提供支持。师夷长技以制夷,滥觞于美国的贸易调整援助(Trade AdjustmentAssistance,TAA)制度为我国应对贸易损害提供了重要的参考。

    美国的TAA制度最早由劳工组织所推动,确立于美国《1962年贸易拓展法》,先后于1974年、1988年、2002年、2009年进行过修订。这一制度旨在为因进口增加或生产转移而受损的工人、企业、农民、社区等提供政府援助,促使衰退产业或劣势产业积极调整以应对进口竞争,同时补偿相关主体因贸易自由化所遭受的利益损失,从而实现社会整体福利的增加,降低或避免受损者因对外贸易所遭受的失业风险、抵消贸易自由化进程中因竞争劣势产生的不利影响。[1]除美国外,欧盟、韩国、日本、澳大利亚、加拿大等也在不同程度上引入了TAA立法。该制度基于帕累托最优的原理,对国际贸易自由化过程中受损的主体提供了有效的补偿机制,取得了一定的效果。2017年,中国(上海)自由贸易试验区本着法治“先行先试”的政策支持,率先制定并颁布了《贸易调整援助试点办法》(简称《试点办法》),以期形成可供复制和推广的经验,为在全国范围内颁行普遍性的TAA立法提供参照。目前,国内有关商务部门正主持起草中国的贸易调整援助立法草案,在这一背景下,有必要厘定TAA制度的理论基础、明确立法的必要性与可行性,选择适当的路径与模式,从而澄清国内立法的整体思路。同时,在立足于中国国情的前提下,有条件地借鉴域外的成熟立法,分别针对受援助的对象、援助条件、申请程序、具体援助措施等细节问题提出制度设计的思考,具有现实意义。

    一、贸易调整援助制度的理论基础

    国际贸易与投资自由化是全球化时代国家间经贸关系发展的总体趋势,其不仅体现为各国的关税减让,还包括取消各类非关税贸易壁垒。自由贸易为各国的出口产业拓宽了海外市场,使得各类生产要素得以跨国、跨地区自由流动,获致生产效率的最大化。然而,自由贸易却并非完美无缺,当进出口贸易的限制完全放宽之后,必将对某些国内产业或国内企业带来源自出口国的市场竞争,从而造成冲击,严重者甚至导致部分企业破产倒闭、工人下岗失业、产业凋敝萎缩。实践中,在应对进口竞争所引发的产业损害时,存在三类主要的救济机制:其一,重启贸易保护主义的“盾牌”,通过各种关税或非关税贸易壁垒将进口拦截在外;其二,对国内受到竞争损害或贸易冲击的企业予以指导,运用各种可行的激励或援助途径促使产业升级、调整并优化企业结构、提升其市场竞争力,此即贸易调整援助;其三,综合运用上述两类不同的救济,将法律制度的“组合拳”予以并用,从不同角度发挥集聚效用。[2]

    鉴于自由贸易可能带来消极影响,各国通过确立上述综合型的制度工具维护进口国的产业安全,在贸易自由化带来的收益与针对特定产业进行的调整之间寻求平衡,已经成为自由贸易时代不容忽视的议题,而这恰恰为公平贸易的理念提供了坚实的基础。[3]所谓公平贸易,萌芽于19世纪80年代,这一理念为克服贸易保护主义和自由贸易主义的极端化提供了折中方案。有些学者认为,美国提出公平贸易的背景是为了保护国内相关产业,这一初衷表明其试图以公平贸易为借口实施贸易保护。[4]但客观来看,公平贸易理念确有可取之处:首先,公平贸易对国际贸易各方提出了公平竞争的要求,同时契合了市场经济规律和竞争保障法的目标;其次,公平贸易政策规范了政府干预自由贸易、保护国内产业免受竞争威胁的限度和条件,有益于国际贸易环境的健康化、良性化。

    之所以需要构建贸易调整援助制度,并以此来弥补企业因贸易自由化及进口增加所遭遇的利益减损,除了公平贸易的理论支撑外,还存在现实原因方面的考虑。具体而言,即现有的贸易救济措施在应对贸易损害过程中存在局限性。[5]通常认为,世界贸易组织(World Trade Organization,WTO)规则体系下的贸易救济措施涵盖了反倾销、反补贴、保障措施三类,此即所谓的“两反一保”。各国在缔结FTA时通常将WTO框架下的上述三项协定纳入其中,从而为自由化预先置入公平贸易的理念及救济机制,发挥“安全阀”功能,维系产业安全。总体来看,引入贸易救济制度并不会对国际贸易的自由化形成阻碍,相反它为国际贸易提供了减压的空间,使得各国能够在享受自由化的同时,减少自由贸易对国内有关产业的冲击。[6]事实上,“两反一保”的具体实施主要是通过一些具有保护主义色彩的举措,例如对进口商加征关税、要求出口商作出价格承诺或对进口实施配额管理,以此来实现对国内相关产业的保护。实践中,因进口产品的不公平竞争而受损的国内产业大多通过提起反倾销或反补贴而寻求救济,而因公平竞争受到损害的国内产业则主要通过保障措施寻求救济。不过,这些救济措施具有一定的局限性,欠缺弹性:首先,申请者启用贸易救济措施必须具备充分的法律基础、满足较为严格的启动条件并按法定程序进行,不仅需要证实倾销、补贴、进口激增等事实,还要进行损害调查、证明相应的因果关系;其次,贸易救济措施针对的目标是对本国同类产业具有竞争效果的进口产品,通过削减其优势而实现保护本国产业的目标,但是救济措施只能发挥“盾牌”式的保护屏障作用,却无益于从正面促进国内产业的调整、强化和提升企业的竞争力、帮助劳工再就业等。[7]

    二、中国贸易调整援助立法的整体思路

    (一)构建TAA制度的必要性分析

    自改革开放以来,中国始终坚定支持多边贸易体制,促进自由贸易区建设,积极推动营造开放型世界经济。[8]截至2018年底,中国已经对外签订大量的区域或双边自由贸易协定,例如《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协定》、《中国——巴基斯坦自由贸易协定》、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等。与此同时,中国与一些国家签署的FTA面临着升级的需要,如《中日韩自由贸易协定》、《中国—新西兰自由贸易协定》、《中国—巴拿马自由贸易协定》、《中国—秘鲁自由贸易协定》、《中国—新加坡自由贸易协定》等。正在进行中的FTA谈判也不断取得新的进展,如《中国—挪威自由贸易协定》、《中国—蒙古自由贸易协定》、《中国—巴勒斯坦自由贸易协定》等。此外,广义的FTA中也包括了内地与港澳特别行政区、大陆与台湾地区签署的更紧密经贸关系安排,如《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》、《海峡两岸经济合作框架协议》等。显然,签订自由贸易协定,有助于促进中国与上述经济体的双边贸易发展。但不容否认的是,实施FTA会导致进口的大量扩张,从而必然对中国国内相关产业带来更大的竞争压力,其可能造成的负面影响不容忽视。实施FTA可能会带来的负面影响,可以从国内相关企业和工人两个方面来分析。[9]为了保证自由贸易在公平有序的环境中得到持续而长久的发展,必须要借助于法治的力量使政策受益者能够且愿意对受损者所遭遇的损失(如劳工失业或收益减少)给予补偿。如果没有TAA制度为利益受损的企业、劳工等群体提供援助和支持,那么自由贸易即便可以从总量上增加国家财富,却无法从总体上增进社会福利。[10]换言之,尽管自由贸易的理论依据非常充分,但在那些因进口竞争而面临着收入下降以及失业命运的企业和工人当中,自由贸易政策却遇到了巨大阻力。

    相比于贸易救济措施,TAA制度在缓和上述阻力方面具有独特优势:其一,由于WTO法律规则中并不存在涉及TAA的直接规范,因此申请者启动TAA项目的法律基础主要在于国内立法,资格条件、援助对象、审批程序与援助措施均由各国独立制定,而贸易救济措施则受到WTO规则的规范与管制;其二,TAA制度的立法初衷在于调整本国工人、企业、农民等主体的经济困境,使其能够具备从正面应对进口竞争的能力,而贸易救济则针对外国出口商的不公平贸易行为或公平贸易行为引发的经济损害;[11]第三,虽然TAA制度面临着是否构成禁止性补贴的质疑,但从长远来看,它的合理运用并不会扭曲现行的国际贸易秩序,而贸易救济措施如果被滥用,则可能适得其反,对国际贸易秩序造成扭曲后果。国际贸易强国的发展经验给我们提供了重要的借鉴意义,要想在国际贸易交往中维护国家经济安全和企业经济权益,必须构建一整套完备的既满足本国国情需要又符合国际通行实践的法律制度体系,而TAA制度的确立是构建安全高效的国际经贸风险防范体系的关键环节,也是新时代中国对外贸易立法的题中应有之义。鉴于TAA制度在国际贸易中的重要作用及其特殊功能,本文主要以中国的TAA立法作为视角,借助于域外法律实践中的成熟经验,分别论述推动立法的整体思路、制度设计的逐层展开、程序实施的具体方案及措施等问题。

    (二)中国TAA立法的基本原则

    如上文所言,TAA制度的定位是为了使因进口竞争而遭受损害的产业、企业、工人、农民等提供援助,以协助其转产、转业,通过结构调整和利益补偿而恢复竞争力。不同于贸易救济,TAA立法的出发点是通过适时、适度、灵活的措施,对弱势产业和社会群体予以扶持,缓解贸易政策调整造成的不利影响。作为其他经济政策的补充,该制度可有效提高国家经济政策在应对和化解贸易不利影响时的灵活性。就基本宗旨而言,TAA建构在公平贸易的理念基础上,其不仅符合WTO规则,也与当今贸易自由化的总体方向不相违背,具有不直接干预贸易流动、引发贸易纠纷的可能性小等柔性特征,这是其内在的制度优势所在。基于此,我国有关部门已经意识到了建立及推广TAA的必要性与可行性。在国务院颁布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(国发〔2015〕69号)中,第19条明确指出:应尽快研究建立既符合WTO规则又适应中国国情的TAA制度,对因为关税减让而受到冲击的产业、企业、个人提供援助,提升竞争力,促进产业调整。[12]该条款系我国政府首次在官方文件中提出构建TAA制度,而上海自贸区于2017年开始实施的《试点办法》,正是对这一意见的有效回应。可以说,TAA制度据以确立的基本原则是,在不损害贸易自由化的前提下,推进贸易公平的实现,通过补偿受损者,从而实现整体社会福利的最大化。

    (二)与WTO规范体系的关系定位

    从比较优势理论出发,自由贸易不仅有助于经济增长、增加就业,还可提升资本与劳动力等生产要素的高效流动,从而充分保持市场活力。然而,贸易自由化也将对劣势的国内产业及劳工带来竞争方面的不利影响,TAA制度的存在,恰恰有助于为自由贸易提供有效的缓冲和过渡机制,因此其通常与FTA相辅相成。例如,为了缓解因《北美自由贸易协定》(North American Free TradeAgreement,NAFTA)的缔结而引发的劳动失业等问题,美国设立了“NAFTA过渡性调整援助项目”;为了调和《韩国与美国自由贸易协定》伴生的公平贸易困境,韩国于2006年制定了《贸易调整援助法》。近年来,WTO的多边谈判屡屡受挫,区域一体化对世界经济全球化带来了一定的挑战,尽管如此,WTO仍然是世界公认的最为重要的国际贸易组织。尽管WTO中并不存在专门针对TAA的统一规则,但WTO的产生本就是自由贸易和贸易保护在对立统一中发展的结果,且WTO始终遵循着在公平贸易的基础上实现贸易自由化发展的路线,这就为TAA制度在WTO框架内合法存续提供了空间。[13]据笔者观察,美国的TAA项目曾经被列入WTO贸易政策评审的范围,2004年的审议报告曾将美国的企业TAA项目列入“政府补贴及其他支持措施”,2006年的审议报告继续将企业TAA视为“包括补贴在内的其他政府支持”,并对农民TAA予以讨论。

    根据1994年《关税与贸易总协定》(GATT1994)第6条、第16条及《反补贴协定》,补贴的认定需要同时满足三方面构成要件:其一,在成员国领土内由政府或公共机构提供的财政资助或价格支持;其二,接受补贴者获得某种利益的给予;其三,补贴具有专项性。《反补贴协定》将补贴分为禁止性补贴(红灯补贴)、可申诉的补贴(黄灯补贴)、不可申诉的补贴(绿灯补贴)三类,其中,红灯补贴明显具有贸易扭曲及贸易损害的效果,黄灯补贴只有被认为造成了不利影响时才受质疑。[14]在判定TAA制度在WTO规则体系下的合规性时,主要考虑之一是相关援助措施是否可能构成被禁止或被限制的补贴,相关讨论尤其集中于TAA措施是否具有《反补贴协定》第2条规定的专项性(包括法律专项性、事实专项性、地区专项性、拟制专项性),而专项性恰恰是认定有关补贴是否违规的“过滤器”。[15]从实施援助措施的目的角度考虑,TAA系针对因进口竞争而导致失业的工人或受损的企业提供补偿和援助,这虽有可能符合专项性,但并不构成可诉的补贴或禁止性补贴,因为援助并不会对出口方或其他WTO成员方的贸易利益构成消极影响。更何况,发放再调整津贴只是作为援助措施的次要手段之一,技术援助、再就业培训等并不符合补贴所规定的财政资助或价格支持要求。[16]

    此外,关于TAA与《保障措施协定》的关系,也存在争论。对于政府促进产业结构调整的形式及其干预程度,《保障措施协定》并无明文规定,这意味着有关调整措施主要交由各成员方自由裁量。尽管美日等国家主张应由企业自身开展结构调整以应对国际竞争,但其在实践中却是由产业首先做出调整计划,而后由政府审查后向企业提供财政资助或补贴。相比于美日,中国在TAA立法方面几近空白,只在《对外贸易法》第44条提及国家可以采取必要救济措施对产业提供必要支持,这一条文被学者视为现行国内立法中关于产业调整援助的主要规定。[17]然而,如此粗糙的条款显然不足以在必要时保护国内产业及工人,结合现有国内规范制定中国的TAA专门立法,实属大势所趋。

    (三)与现有国内立法的关系定位

    国际贸易是在对外开放背景下长期的现实经济状态,而贸易立法不仅在贸易战中具有实质意义,在日常的国际贸易交往中也不可或缺。相比于西方国家的国际贸易规则,中国国内的贸易救济法律体系还较为薄弱,有待完善。自1994年以来,中国政府始终致力于推动对外贸易立法体系的完善,这种由政府“自上而下”推动的立法模式,不同于美国由劳工等私人利益集团主导的“自下而上”的立法模式,为了使TAA制度能够真正在中国“落地生根”,必须先行理清制度生成的理论逻辑。改革开放四十多年来,中国对外签订了大量的自由贸易协定、积极支持并坚定维护多边贸易体系,对深化国际贸易自由化和构建良好的对外贸易环境奠定了法制基础。《中华人民共和国对外贸易法》自1994年制定后,先后曾于2004年、2016年进行过修订,日臻完备。不过,立法者并没有深刻意识到贸易政策与产业政策的紧密联系,现行《对外贸易法》迄今仍未确立“产业调整”的概念,这不足以解决产业结构调整及产业国际竞争力提升的需求。在《对外贸易法》中,唯一涉及产业调整援助的规定体现在第44条中,该条系关于保障措施的实施要件,但其中提及了“国家可以对该产业提供必要的支持”。不过,如此粗糙的立法技术显然欠缺可操作性,也难以有针对性地据此对国内因进口增加而遭受经济损害的企业或工人提供申请援助的制度基础,在未针对TAA制定专门立法或相关实施条例的前提下,单纯根据《对外贸易法》中的只言片语而请求贸易援助,显然在法律上难以立足。

    在1997年之前,中国的反倾销立法几乎处于空白状态,随着外国对华反倾销案件的日益增多,我国国务院才在1997年3月颁布了《反倾销和反补贴条例》,该条例共42条,将反倾销和反补贴规则混在一起,缺乏系统可操作性。随着国际贸易形势的严峻和入世的实际要求,中国政府于2001年颁布了《反倾销条例》,并出台了若干配套规定,如《反倾销调查听证会暂行规定》、《出口产品反倾销规定》、《反倾销立案暂行规定》等。[18]然而,现有的国内法律法规和规章条例并不能够满足我国企业在进出口中的法律需求,出台专门的贸易调整援助立法十分迫切。对于贸易调整援助立法与现有的国内贸易救济立法的关系,既不是上位法与下位法,也不是一般法与特别法,而是相互并行、侧重各有不同、共同发挥作用的规范。具言之,补贴更多是源自于政府对部分企业的重点扶持,偏重于政府行为,而倾销主要是出口商之间的无序竞争,属于企业行为,反倾销与反补贴二者均属于制止不公平国际贸易行为的救济机制,而贸易调整援助则有不同侧重,其目标不是制止贸易行为,而是从结果上对因自由贸易遭受损害的企业、农民、工人等群体予以补偿、救助、调整的举措,尤其偏重于实质正义。实践中,反补贴税的税率通常高于反倾销税,打击的目标广泛涉及政府补贴对象的下游企业乃至整个产业链。

    在制定中国TAA立法的进程中,除了要从贸易自由化着眼、厘清贸易调整援助与贸易救济法律之间的关系外,还要从调整和援助视角梳理TAA立法与社会救助立法之间的关系。所谓的社会救助立法,属于社会保障法的一部分,其建立在社会公平基础之上,以“若有所扶”、“以人为本”、保障民生、维持社会稳定作为价值取向,通过法律制度的设计要求国家或其他社会主体救济和扶持在整个社会上处于弱势地位的群体和个人的法律体系。[19]相比于其他法律领域,我国的社会救助立法进程十分迟缓,直至2014年国务院才颁发了《社会救助暂行办法》,除了行政法规外,我国迄今未有社会救助方面的专门立法。[20]相比之下,TAA立法定向援助因进口增加所导致的企业、工人、农民等主体所受到的失业及贸易损失,而社会救助立法则更为宽泛地针对所有在社会上处于贫困地位的主体,其涵盖了最低生活保障、特困人员供养、受灾救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等情形,而不问其困窘地位系出于何种原因所致。 [21] TAA立法虽然与社会救助法有一定的共性特征,即均具有扶弱抑强、弥补损失、保障民生等功能,但前者着重于恢复国际贸易自由化所产生的贸易损害后果,而后者更侧重国家在保障国计民生方面的兜底功能,因而后者的福利色彩较为明显。鉴于此,基于不同的制度功能,在国际贸易立法中,TAA具有立法必要性。

    (四)立法体例的选择及其考量

    基于援助对象及制度定位的侧重点不同,国际上关于TAA的立法大体上可以分为如下五类模式:其一,“两条路线三类项目”的美国模式,美国的TAA立法不仅包括依附于保障措施条款的间接路线(亦称“201路线”),还包括独立于保障措施条款的直接路线(亦称TAA路线),前者针对不同形式的贸易行为提供对应的进口救济(如关税、配额)与贸易援助,后者则由相关申请者直接向美国关税委员会提出资格审查申请,待通过资格审查后再向劳工部或商务部请求援助利益;[22]其二,专为受到全球化负面影响或因产业结构调整而下岗失业的工人而实施一次性援助的欧盟模式,此类模式仅限定于劳工市场,而不及于企业或农民;[23]其三,从正面鼓励和促进优质产业发掘出口竞争潜力的加拿大模式,从立法着重点的侧重方向来看,这种立法定位的重心不在于为受损产业提供扶持和援助,而在于为竞争力较强的企业提供助推作用;[24]其四,将贸易政策与产业政策有机融合、援助衰退产业转型换代的日本模式,尤其以特定产业的机构改善和临时整顿为特色;[25]其五,以国际上的FTA促进和带动国内法改革的韩国模式,韩国之所以制定专门的TAA立法,是为了与其签署的大量FTA形成有效的呼应和衔接,特别是其国内的农业渔业TAA措施,直接源自于实施FTA的现实需要。[26]

    就TAA制度在中国的立法体例而言,存在由全国人大制定法律、由国务院制定行政法规、由国务院各部委制定部门规章等几种主要的路径。在这些不同的立法体例和制定模式中,究竟何者更为适宜,不仅需要考察《立法法》的基础,还需要与国内相关联法律法规进行必要的比照和衔接。首先,TAA立法属于广义上的对外贸易立法中的一个组成部分,而对外贸易并不属于《立法法》第8条所规定的法律保留事项,因此可以肯定的是,制定法律并不是TAA立法的唯一选项。其次,如前文所述,TAA作为一种贸易立法的工具,主要是配合反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济制度共同发挥作用的,TAA从性质上分析应属于公平贸易理念下的贸易救济补偿机制。我国现有的反倾销、反补贴、保障措施都是由商务部条约法律司起草、由国务院颁布的行政法规,如果TAA立法也能采取此种模式,能够更好地弥合TAA与贸易救济之间的制度关系。再次,根据2017年修订的《行政诉讼法》第63条,法院在审理行政案件时,主要是以法律、行政法规作为依据,部门规章仅仅具有参照作用,且法院得对规章是否符合法律法规进行司法审查。[27]这意味着,如果TAA立法采取部门规章的形式,将赋予法官较为灵活的司法适用裁量权,这不利于发挥TAA立法补充贸易救济法的功能。鉴于以上分析,笔者认为,采取行政法规的方式进行TAA立法,是较为适宜的立法体例安排。

    三、中国贸易调整援助立法的制度设计

    (一)TAA立法的章节设置与条款安排

    2017年的上海自贸区《试点办法》共计五章18条,法规的内容充分涵盖了总则、安全预警、调整援助、实施评估和附则。该办法的有效期为两年,其中不仅明确了上海自贸区实施贸易调整援助的依据、定义、援助范围,而且对实施部门、安全预警、申请主体的资格审查、援助期限、效果评估等内容予以细化。[28]可以说,《试点办法》是上海自贸区主动对接国际贸易投资规则、适用国际经贸格局和国家战略需求、进行压力测试、开展法治“先行先试”的产物之一,有效地对《试点办法》制定及实施中所取得的成功经验予以复制和推广,是我国TAA立法中的重要依据。[29]参照该《试点办法》,我国的TAA立法亦主要以企业TAA作为主要内容,但同时亦不应忽视工人TAA及农民TAA的重要性。鉴于此,笔者建议,在立法体例的设计上,至少应涵盖总则(包括定义条款)、援助程序(包括不同TAA项目的审批主体)、调整援助(区分企业TAA、工人TAA、农民TAA)、实施评估、附则这五大章节。至于具体的条款,需要围绕申请者的资格审查要件、援助利益的授予、援助措施的类型及实施期、援助效果的评估及处理方案等内容而展开,尤其应注意与贸易救济立法的衔接和协调。

    (二)援助对象的界定

    通过立法明确有权申请贸易调整援助的主体(即受助对象),可以清晰地界定何者可申请援助,何者不可申请援助,从而使援助利益的授予更具针对性。如前文所言,在美国的TAA立法中,广泛涵盖了因贸易自由化而导致利益受损的企业、工人、农民、社区,这与其国内的工农业发展模式的紧密相关的。而上海自贸区的《试点办法》则主要针对中国的国内企业,而未提及农民或工人等主体的援助问题,其中包括国内销售企业,也包括出口导向型的国内企业,如果这些企业因进口激增、外企低价倾销、在出口国遭受严重壁垒或贸易摩擦而受到不利影响,即可寻求援助。[30]与此同时,《试点办法》排除了非因国际贸易环境的变化而是单纯因企业的经营不善所提起的援助申请,这一限制性要件,可避免国内企业滥用TAA制度耗费公共资源。可见,上海自贸区的TAA立法仅限于企业TAA项目,而没有专门的农民TAA、工人TAA、社区TAA等项目,这实际上与我国相关产业的发展模式是紧密相关的。以农业TAA为例,美国的农民已经实现了高度的产业化、市场化、现代化、技术化经营,农场系以商业企业的形式出现在市场上的,其直接参与进出口国际贸易竞争,而相比之下,中国的农民阶层主要是以个体的方式参与小农经济,不仅市场化、企业化程度远远不及美国农民,而且对国际贸易规则的运用能力也有显著差异。[31]有鉴于此,在中国的TAA立法中,应当将援助主体限定于因受到国际进出口贸易的影响(尤其是进口增加)而遭受不利影响和经济损失的国内企业。此外,为了避免审查标准的主观化,《试点办法》第3条细化了受助对象申请援助的主体条件,主要从员工离职的比例及产销量下降的幅度方面做出判断。可以说,《试点办法》的限制条件基本能够满足TAA立法的宗旨,即受助企业需要承担其损失系由国际贸易导致的证明责任,损失与原因的因果关系可以通过企业的销量下降及员工的离职情况加以具体判断。

    (三)申请援助的条件

    TAA项目的援助条件,是评判申请者是否符合援助资格的审查标准。对于受援助的对象申请获得援助的条件,应当通过立法中以专门条款加以明确化和具体化。实践中,国内不同的产业部门在对外竞争中所处的状况不尽一致,因此立法者需要根据行业发展的实情并结合对外贸易的新形势,对该产业是否系因进口增加而遭受损害进行认定。例如,商务部曾于2015年发布了《关于食糖贸易救济措施有关问题的复函》(商救济函〔2015〕44号),复函中主张以食糖产业为试点,推动建立TAA制度。不过,由于TAA制度的具体实施不仅涉及到商务部,还牵涉到财政部专项拨款及农业部的职能,因此并没有直接予以推行,而是先行开展实地调研工作。在对广西省的食糖业进行调研的过程中,有关部门发现,由于机械化程度较低、生产成本高、地块零星分散、劳动力不足等原因,该地食糖业的国际竞争力尤其薄弱,而保障措施只能限制进口,却无法从根本上解决上述弊病。鉴此,通过引入TAA立法,由国家财政部门设立援助基金,将对支持灌溉工程、农田水利等基础设施建设、培育新品种、为农民进行适当的养护培训提供重要的物质保障。[32]

    通过比较法的分析可知,申请TAA的条件不能过于严苛,宜适当低于保障措施的“严重损害或严重损害威胁”标准,但同时又不能过于宽松,以避免某些企业将非因生产转移或贸易自由化而是因自身经营不善所引发的经营困境转移给国家财政承担,滥用TAA制度浪费国家资源。以美国贸易法为例,尽管其早在1943年就明确对国外进口给本国产业或劳工造成的损害实行保障措施或逃避条款,但由于逃避条款的申请标准制定得非常严格,抵消性关税和反倾销税只在短期内有效,因此截至20世纪70年代,美国企业和劳工很难根据这些法案获得援助。为此,美国先后修改并通过了《1974年贸易法案》和《1979年贸易法案》,修改了进口损害规则,降低了救助资格标准,加大了实施力度。[33]鉴此,将援助条件确定为“实质损害或实质损害威胁”更有利于使合格的申请人获得援助利益,避免制度被架空。

    (四)援助程序的构建

    在构建TAA立法的过程中,不仅要顾及实体法律问题,还要设定完整的援助程序,从而保证实体与程序的双向匹配,贯彻立法的初衷与目标。参照各国的TAA立法,贸易调整援助通常需要经历如下程序:申请者提出援助请求——相关行政部门进行资格审查——对确定为合格主体者授予援助利益——对行政部门的认证结果进行司法复查——确定适宜的援助方式并实施援助措施——对援助效果开展定期评价并决定相关措施是否继续进行。结合中国现有的法律法规,笔者重点针对如下几个重要程序阶段进行分析。

    第一,申请主体的资格审查

    认证程序是申请者获得援助利益的必要环节,也是工人、企业及农民申请TAA措施的首要步骤。对此,必须要按照政府职能的分工确定审批主体。我国政府的职能配置主要规定于国务院颁发的有关文件中,根据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2018〕6号)、《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》(国发〔2018〕9号),不同的国务院部门在TAA项目的资格审批环节将承担不同的分工。具言之,商务部作为我国的对外贸易主管部门,长期承担着贸易救济和产业损害认定工作,负有应对国际贸易摩擦、维护产业安全的职能,在贸易争端处理和特殊状况预警方面也富有经验。但是,由于不同TAA措施的受众有别,不应由商务部统辖所有类型的TAA项目,为了使资格审查工作更具有针对性,工人TAA应主要由人力资源和社会保障部负责,企业TAA由商务部负责,农民TAA由农业农村部统筹。[34]在具体工作中,由于一些部门对国际贸易和进口损害缺乏前期的工作基础,因此可以由商务部承担产业损害调查的机构协助解决损害认定的问题,在此基础上形成良好的配合与协作关系,保障工作的顺利展开。事实上,上述主管部门的一些现有文件可以用于判定相关申请人是否具备援助资格,特将有关文件整理如下:

    表1:现行国内法律及规章中关于TAA的文件

    第二,合格主体申请援助利益

    审批主体在对申请人是否具备受援助的资格进行判定时,需要充分顾及贸易政策与国际环境,既不能过于严苛地对主体资格施加过多的限制(以防止TAA制度无法为任何申请人提供援助措施或利益补偿),也不应毫无底线地放宽主体要件(以避免非因贸易自由化而受损害的企业滥用TAA机制)。在对相关主体授予援助利益前,需要先对产业损害的事实及相关行业的国际贸易状况进行必要的调查。此外,为了使调查结果尽量客观公正、避免疏漏或误判,应当对现有的证明责任分配规则进行一定的调整,以工人TAA为例,当劳工在提供证据确有困难时,可考虑将部分证明责任转移给雇主承担。[35]再者,不应对TAA援助利益的确定设置过于繁琐的程序要求,而应当尽量简化手续、节约时间与人力资源成本,从而提升结构性调整的整体效率。

    第三,援助方式及措施的实施

    表2:不同类型的TAA项目及相应的援助措施[36]

    针对企业的援助措施,包括技术援助与财政援助。通常认为,除非情况必要,技术援助会比财政援助更能实现促进产业结构升级和调整的目的。[37]相较于财政援助,技术援助更能经受得住WTO的合法性挑战,且顺应国家加强传统产业技术改造、加快发展战略性新兴产业、全面提升产业技术水平和国际竞争力的要求,响应科教兴国的基本国策。如前文所言,上海自贸区的《试点办法》为企业及行业援助措施立法提供了压力测试的示范平台。根据该办法,政府可采取的援助措施以技术手段为主、以财政援助为辅,前者广泛涵盖市场推广、检测认证、国际营销、产品研发及设计、信息化水平提升、风险管理、出口信用保险等多个方面,后者则主要通过会同有关部门共同购买该企业公共服务的方式实现。这些举措,同样可以加以参照,进而构建普遍适用于全国范围的援助措施。

    针对工人的援助,TAA立法需要明确以结构调整、重获再就业能力作为基本定位和制度导向,这与劳动法偏重于劳动者保护及权利救济是不同的,但却在某种程度上达到了殊途同归的效果。事实上,早在加入WTO之际,中国学者就已经注意到了自由贸易和经济全球化对劳工问题和劳资关系的影响,并开始逐渐意识到在FTA中订入社会责任条款及在国内立法中引入国际劳工标准的必要性。[38]然而,现有条约及立法中尚欠缺与国际贸易调整具有关联性和针对性的制度设计,尤其是对于因进口增加而失业的工人团体并未确立相应的技能学习和再就业培训项目。针对以上问题,在涉及工人TAA项目时,可纳入教育培训、合同管理、延伸保护、福利援助、海外劳工的出国前管理和归国后安置等手段并用的模式,强化政府服务及保障责任的同时,也要引导私人部门有序参与,改革劳动者的教育培训制度。[39]

    针对农民的援助,我国现行的《农业法》、《草原法》和《农业机械购置补贴资金使用管理办法》等规范虽然提供了一定的启示,但与国际规则尚存在差距,有待衔接。在未来的TAA立法中,针对农民的援助措施需要符合WTO规则的基本要求,否则可能会引发贸易争端,不利于维护稳定的国际贸易环境。[40]具言之,在WTO《农业协定》体系内,农业补贴可区分为两层涵义:一是广义的支持性农业补贴,即政府对农业部门的投资或支持,覆盖范围主要是针对科技、水利、环保、救济等工艺方面,不会对农产品市场或贸易结构产生纽约影响,因此称为“绿箱”补贴,通常是合法的;二是狭义的保护性农业补贴,特指政府对农产品销售价格的直接干预和资金支持,覆盖范围包括种子、肥料、灌溉等生产资料投入、农产品营销贷款、休耕补贴等,这些经济扶持会对农产品市场的贸易公平和贸易自由造成扭曲效果,因此称为“黄箱补贴”,多被禁止或限制。[41]在符合WTO规则的前提下,因国际贸易而受损失的农民可申请如下援助措施:针对电力、交通、供水、排水及与环境有关的基础设施提供物质保障和技术促进;以土地面积作为客观依据确立农产品国际贸易的援助资金;向贫困地区发放定向农业援助;实施促进农业劳动力转移和再就业的培训措施等。

    第四,援助效果评价及调整

    在实施援助措施后,有必要定期开展效果评价,进而根据评价结果开展针对性的调整措施,决定是否继续抑或终止援助。上海自贸区的《试点办法》分别从正反两个角度来考察援助效果:一方面,当某一企业所在的产业连续接收两次安全预警的,则该产业需要优先予以调整援助;[42]另一方面,按年度组织开展全口径和重点产业的国际竞争力评估工作,根据评估指数确定试点的贸易结构和产业发展影响。[43]其他域外成熟的TAA立法也对调整援助措施的实施效果进行适当的评价。以欧洲全球化调整基金(European Union'sGlobalization Adjustment Fund,EGF)为例,自援助措施执行之日起,成员国须在6个月内向欧盟委员会提交评估报告,就援助基金的使用效率和效果进行汇报和说明。[44]如果援助金未在规定期间内使用完毕,须要按期予以退还。据研究发现,部分援助案件中受助对象退还金额的比例高达基金拨付总额的80%,而导致基金利用率低、援助效果不理想的成因是多方面的,其中包括但不限于:援助措施的成本被高估、拟定的受助人数不准确、受助期短于预期、资格审查与资金拨付的时间延误等。[45]由此可见,及时就TAA项目的实施效果进行适当的考察,对于整体上提升援助措施的效率、督促项目及时予以完善和改进具有重要的提示意义。

    五、结语

    自从2002年与东盟十国共同签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》以来,中国政府开始紧锣密鼓地与各国开展FTA的谈判。2003年,中国中央人民政府分别与香港特别行政区、澳门特别行政区签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》(Closer EconomicPartnership Arrangement,CEPA)。由于WTO多哈回合谈判曾一度陷入停滞状态,双边及区域性经贸合作得以迅速发展,FTA甚至被提升为国家战略层面。不容否认的是,随着FTA的广泛实施和贸易自由化的全面展开,某些中国本土的当地产业、企业及劳工将受到进口竞争的不利影响。但迄今为止,中国仍然没能正式引入与FTA相伴生的TAA立法。此外,在中美贸易战的背景下,我国的一些出口导向型企业因在目标国遭受贸易摩擦的冲击而导致贸易额锐减、关税成本大大提升,从而产生严重的利益减损和经济损害,为了补偿受损主体的利益减少,获取这类主体对贸易自由化的支持,并促使其进行产业调整以积极应对国际竞争和就业压力,中国的TAA立法迫在眉睫。经过考察,美国的TAA立法是“自下而上”的,即由美国国内私人或特定利益集团驱动政府形成TAA制度,从而在贸易政策、产业政策与劳工市场之间形成有效的协调与联动,保证在贸易自由化不断深化的同时为受损者提供利益诉求机制,使政府得以在必要时予以介入。相比之下,中国不存在此种“本土资源”,因此只能借助于“自上而下”的没收进行制度建构,在立法体例的选择上,制定行政法规比人大立法的阻力更小、可操作性更强,相较于部门规章更具约束力,因此是较为适宜的选择。在援助对象、援助条件、援助程序、援助效果评估方面,我国的TAA立法应与国家所承担的WTO义务相符合,在借鉴域外经验的同时,充分汲取上海自贸区的试验成果,立足中国当下的国情,进行必要的调整,从而在自由贸易与公平贸易之间寻求最佳的契合点。

    (来源:中国贸易救济信息网

    http://www.cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/cgal/202102/168041.html

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